Regulación y comercio de cáñamo en México

REPORTE USDA-GAIN. Traducción INFORURAL.

Este informe describe la situación actual y los productos relacionados con el cáñamo en México. Dada la proximidad tanto en términos geográficos como culturales, en México se reconoce claramente el crecimiento del sector del cáñamo industrial en Estados Unidos.

Sin embargo, años de cultivo ilícito de cannabis en México y el marco legal estricto resultante diseñado para prevenir el tráfico de drogas, actualmente restringe el potencial de artículos relacionados que han establecido una presencia legal en los Estados Unidos y otros países.

El comercio de productos de cáñamo también es limitado, pero Estados Unidos tiene una participación considerable en el mercado de los productos de fibra de cáñamo que importa México.

INTRODUCCIÓN

La industria del cáñamo en los Estados Unidos ha crecido desde que la Ley Agrícola de 2014 distinguió la producción de cáñamo industrial de la marihuana y estableció proyectos piloto para su producción comercial, seguida de la legalización total del cultivo en la Ley Agrícola de 2018(1).

Mientras tanto, el marco legal de México ha aún no ha reconocido el cáñamo industrial como su propio producto o industria distintiva de otros productos de cannabis. Y persiste la desinformación sobre las definiciones de cannabis, cáñamo y términos relacionados como tetrahidrocannabinol (THC), cannabinol (CBN) o aceite de cannabidiol (CBD), y de sus propiedades, efectos y uso.

A pesar de tener un potencial reconocido para la producción y comercialización de cáñamo, la incertidumbre legal y el conocimiento limitado del mercado ha provocado que muchos proyectos empresariales se paralicen o cancelen. Aún así, a través de varios tecnicismos, regulaciones ajustadas y cabildeo continuo de las partes interesadas, México se está convirtiendo en un participante activo en la producción y el comercio de productos de cáñamo.

Antecedentes históricos

El cannabis fue introducido en México por los conquistadores españoles en el siglo XVI. Existen publicaciones de finales de 1800 que describen cómo la Sociedad Farmacéutica Mexicana distinguía dos variedades de cannabis: sativa, con propiedades medicinales reconocidas, e índica, una variedad menos estudiada con efectos hipnóticos y sedantes(2).

Para 1896, la Sociedad informó que los biólogos habían identificado extractos llamados cannabin(3) como el ingrediente activo de la planta de cannabis indica, un precursor del descubrimiento de cannabinoides como CBN (1940), CBD (1942) y THC (1964).  Las referencias químicas y médicas comenzaron a mezclar las definiciones de las especies, sus componentes químicos y también sus efectos, provocando una gran confusión al hablar de cannabis.

A principios del siglo XX, México comenzó a establecer regulaciones a sustancias como la heroína, el opio, el peyote y el alcohol como parte de sus políticas de salud. Los códigos sanitarios de la época, en lugar de prohibir, se limitaban a regular los productos que se consideraba que tenían problemas potenciales de adicción que podían generar disrupción social.

Si bien aún se reconocían algunas propiedades medicinales, la regulación se volvió más estricta y en 1920, el cannabis (ahora llamado marihuana, independientemente de la variedad) se incluyó entre los productos considerados peligrosos.

El Gobierno de México publicó un decreto(4) ese año que catalogó a la morfina, el opio, la heroína, la cocaína y el cannabis como productos que representaban un riesgo para la salud pública.

Curiosamente, a excepción del cannabis, el decreto consideró las propiedades medicinales (en ese momento) de todos los productos regulados y permitió su producción y comercialización.

En cuanto al cannabis, el decreto se limitó a declarar que su producción y consumo estaba prohibido en México.

En 1925, una regulación adicional confirmó explícitamente la prohibición y amplió la restricción a las importaciones de productos de cannabis extranjeros.

Para 1933, la regulación mexicana clasificó ambas variedades bajo la definición de marihuana y comenzó a imponer multas y penas de prisión para quienes no cumplieran con las restricciones, algo que prevaleció hasta la década de 2000, cuando las batallas legales dieron como resultado el reconocimiento de los usos industriales/comerciales del cannabis y sus productos.

Marco legal del cáñamo

Legalmente hablando, la producción, comercialización y consumo de cannabis sigue siendo considerado un delito penal en México. En su marco regulatorio se establecen varias excepciones, pero hasta el momento solo se aplican, de manera muy limitada, para fines medicinales y de investigación, y para algunos productos específicos que contienen menos del 1% de THC.

Si bien la Corte Suprema declaró recientemente inconstitucional la prohibición explícita del uso recreativo del cannabis, todavía requiere que el Congreso establezca un marco legal que lo regule específicamente. Además, en la actualidad, este fallo se aplica sólo al demandante específico en el caso, e instruye a la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) para que emita al demandante los permisos necesarios para producir, procesar y vender productos de cáñamo industrial.

Desde 2018, el Senado ha recibido 20 propuestas de regulación diferentes relacionadas con el cannabis. En 2020, estos se fusionaron en una Ley Federal Reguladora del Cannabis(5) que fue aprobada por el Senado y enviada para su revisión a la Cámara Baja.

Entre otras cosas, el proyecto de ley propuesto confirma un límite de THC del 1% para el cáñamo, crea una agencia reguladora específica para productos de cannabis, establece algunas licencias de producción y requiere que un porcentaje de dichas licencias se otorgue a comunidades y agricultores desfavorecidos.

Debido a que la cámara de revisión modificó en gran medida la propuesta original, tuvo que ser revisada nuevamente por el Senado, pero perdió fuerza y ​​finalmente fue descartada. Posteriormente, se recibió información de que una nueva versión, muy similar a la original, sería discutida en el Senado durante el actual período de sesiones.

Aún así, ese será sólo un primer paso hacia la legalización, con la necesidad de establecer también regulaciones de segundo nivel.

Existe una página web del Senado que concentra toda la información relacionada con el desarrollo de la regulación del cannabis.

El Código Penal Federal de México establece procedimientos y sanciones aplicables a los delitos contra la salud pública, pero se remite al artículo 234 de la Ley General de Salud (LGS) para las definiciones de productos considerados estupefacientes. La lista incluye: “Cannabis sativa, índica y americana(6) o marihuana, su resina, productos preparados y semillas”. Tendrá la consideración de estupefaciente todo producto elaborado o derivado que contenga las sustancias enumeradas, o sus precursores químicos.

El artículo 235 de la LGS establece entonces que toda actividad relacionada con estupefacientes (incluyendo, pero no limitándose a la siembra, cosecha, procesamiento, tenencia, comercio, transporte, prescripción, uso o consumo) necesitará autorización de la Secretaría de Salud (SALUD).

En 2017 se promulgó una reforma a la LGS que obliga a la secretaría a cargo, a diseñar y ejecutar políticas públicas que regulen el uso medicinal de los derivados farmacéuticos del cannabis, incluido el tetrahidrocannabinol (THC), y a supervisar la investigación y producción nacional de dichos derivados para fines medicinales y propósitos de investigación.

En ese sentido, el 30 de octubre de 2018, la COFEPRIS publicó los Lineamientos sobre el Control Sanitario del Cannabis y sus Derivados. Los lineamientos buscaban regular los mercados medicinales y de investigación de productos de cannabis y establecían el primer mecanismo bajo el cual el gobierno mexicano podía autorizar la comercialización, importación y exportación de productos derivados del cannabis con amplios usos industriales y que contengan menos del 1% de THC.

A través del mecanismo establecido, COFEPRIS aprobó y otorgó alrededor de 60 permisos para producir ingredientes, alimentos, bebidas, suplementos, cosméticos y productos farmacéuticos a base de cannabis. Entre 10 a 15 empresas se beneficiaron de la regulación, pero fue de corta duración, ya que una nueva Administración asumió el cargo el 1 de diciembre de 2018.

El 26 de marzo de 2019, debido a que las pautas no siguieron el proceso de aprobación regulatorio adecuado y no consideraron los aportes de las agencias relacionadas para su publicación, se revocaron las pautas y se cancelaron los permisos.

COFEPRIS anunció que buscará publicar la regulación adecuada que exige la reforma de 2017 y publicó una Resolución para el Control Sanitario de la Producción, Investigación y Uso Medicinal de Cannabis y sus Productos.

Este nuevo reglamento define los procedimientos necesarios para obtener las autorizaciones de la COFEPRIS para realizar los dos usos autorizados del cannabis actualmente: investigación y fabricación/venta de medicamentos.

Los proyectos de investigación que utilicen productos a base de cannabis requerirán la aprobación de Protocolos de Investigación por parte de la COFEPRIS. En tanto, las empresas que deseen producir, importar, exportar o utilizar materias primas, derivados farmacéuticos o medicamentos que contengan cannabis, requerirán también una Autorización de la COFEPRIS.

La Sentencia también establece las condiciones para producir cannabis que se utilizaría para los fines de investigación o medicinales antes mencionados. En el caso de importar semillas, los interesados deben solicitar un permiso de Importación de Materia Prima, emitido por SALUD, y autorizado por el Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria (SENASICA).

Comercio de cáñamo

Los únicos datos disponibles actualmente para el comercio de productos de cáñamo en México se refieren a los dos códigos arancelarios que describen la fibra derivada del cáñamo. Similar al Código Arancelario Armonizado de los Estados Unidos, México utiliza la siguiente clasificación:

5302 Cáñamo verdadero (Cannabis sativa L.), en bruto o procesado pero no hilado; estopas y desperdicios de cáñamo verdadero (incluidos los desperdicios de hilados y las hilachas):

5302.10.01 – Cáñamo, en bruto o enriado;

5302.90.99 – Todos los demás

Las exportaciones para este código arancelario son mínimas, mientras que las importaciones, solo un poco más robustas, se han mantenido estables durante los últimos tres años.

En términos de volumen, para 2021 Estados Unidos representó el 63% del total de las importaciones mexicanas de este grupo arancelario, Francia quedó en segundo lugar, con el 29%.

Con las importaciones totales de fibra de cáñamo de México en 2021 de aproximadamente $120,000, o poco menos de 25 toneladas métricas (TM), el comercio es actualmente mínimo si se considera que Estados Unidos exportó a todo el mundo un estimado de $2.8 millones y más de 1,000 TM bajo este grupo de códigos arancelarios en 2021.

México tenía un código arancelario para las semillas de cáñamo, pero se eliminó en 2020, y las semillas de cáñamo ahora se agrupan en una categoría de «todos los demás».

1207 Las demás semillas y frutos oleaginosos, incluso quebrantados:

1207.99.01 Semilla de cáñamo

Desde 2021, los productos clasificados en el código arancelario anterior ahora utilizan el código 1207.99.99, que engloba semillas de diferentes especies. Asimismo, las exportaciones de esta fracción arancelaria fueron irrelevantes, mientras que las importaciones mostraron un comportamiento más estable.

México tiene otros códigos arancelarios para productos relacionados con el cannabis, pero la Secretaría de Economía los reporta como “Prohibidos” y no reporta ningún dato comercial.

Los códigos arancelarios son:

1209 Semillas, frutos y esporas, utilizados para siembra:

1209.99.07 De marihuana (Cannabis indica), aun mezclada con otras semillas

1211 Plantas y partes de plantas, incluidas las semillas y los frutos, de los tipos utilizados principalmente en perfumería, farmacia o como insecticidas, fungicidas o usos similares, frescos, refrigerados, congelados o secos, incluso cortados, triturados o pulverizados:

1211.90.02 Marihuana (Cannabis índica)

1302 Jugos y extractos vegetales; materias pécticas, pectinatos y pectatos; agar-agar y demas mucilagos y espesativos derivados de los vegetales, incluso modificados:

1302.29.02 De marihuana (Cannabis índica)

1302.39.04 Derivado de marihuana (Cannabis índica)

3003 Medicamentos (exc. productos de 3002, 3005 o 3006) consistentes en dos o más productos que han sido mezclados para usos terapéuticos o profilácticos, no en dosis medidas ni en envases para la venta al por menor:

3003.49.01 Preparaciones a base de Cannabis indica 3003.90.05 Preparaciones a base de Cannabis índica

3004 Medicamentos (exc. productos de 3002, 3005 o 3006) consistentes en productos mezclados o sin mezclar para usos terapéuticos o profilácticos, en dosis medidas (incluidos los sistemas de administración transdérmica) o en envases para la venta al por menor:

3004.40.02 Preparaciones a base de Cannabis índica

3004.90.33 Preparaciones a base de Cannabis índica

Según la Asociación de Agentes de Aduana, el proyecto de Ley que quedó estancado y descartado en el Congreso consideró eliminar la prohibición de algunos o todos los códigos arancelarios antes mencionados.

El futuro del cáñamo en México

En términos de competitividad, varias empresas extranjeras especializadas en la producción y comercialización de cáñamo han elogiado a México por tener las condiciones adecuadas para convertirse en una potencia productora de cáñamo.

En primer lugar, la ineludible referencia a las plantaciones ilícitas de cannabis “exitosas” en el Triángulo de Oro de México (formado por los estados de Chihuahua, Durango y Sinaloa) y casos como el anuncio en 2011 de una plantación de marihuana de última generación de 120 hectáreas, en el estado de Baja California, puede dar referencias del potencial que tiene México para la producción de cáñamo.

En segundo lugar, a menudo se dice que el país tiene mano de obra de menor costo, costos comerciales y de logística más competitivos, con infraestructura y servicios de primer nivel, y una red muy útil de acuerdos de libre comercio con más de 50 países.

Varias empresas han realizado alianzas con proveedores extranjeros, preparando redes de distribución de productos orientados al consumidor. Empresas estadounidenses, canadienses y europeas han establecido una oficina en México o se han asociado con distribuidores, empresas farmacéuticas y minoristas especializados.

CONCLUSIÓN

Con base en la información proporcionada por los contactos de la industria, el marco regulatorio mexicano ha establecido el camino para desarrollar, en un primer momento, un camino legal para los productos de cáñamo industrial. Sin embargo, carece de detalles particulares y procedimientos específicos para lograr este objetivo. Esto crea incertidumbre comercial para muchos importadores potenciales y aquellos que buscan desarrollar industrias nacionales. A pesar de la falta de un mercado legal para los productos de cáñamo en México, existen en el mercado, y la mayoría se introdujeron durante la pequeña ventana creada durante la transición política en 2018-2019. Como lo demuestran las recientes decisiones judiciales a favor de la producción, el procesamiento y el comercio de cáñamo industrial (aunque para una sola entidad), habla del intenso interés en establecer una industria nacional de cáñamo en México. Sin embargo, la falta de un marco legal formal seguirá empañando las perspectivas de posibles oportunidades comerciales en el sector.

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NOTAS