PRESENTACIÓN. El Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024 (PND 2019-2024)¹ señala en su diagnóstico que las políticas implementadas en el pasado para el sector agropecuario tendieron a favorecer la formación de agroindustrias y megaproyectos, provocando el abandono a los pequeños productores, comuneros, ejidatarios y pequeños propietarios. Aunado a lo anterior, menciona que México importa casi la mitad de los alimentos que consume, al igual que la mayor parte de los insumos, maquinaria, equipo y combustibles para la agricultura.
Para revertir ambos hechos, la actual administración plantea como objetivo alcanzar la autosuficiencia alimentaria y el rescate del campo. Con ese fin se crearon 5 nuevos programas presupuestarios (Pp ́s) y una Unidad responsable (UR) “Organismo Seguridad Alimentaria Mexicana (SEGALMEX)”, para concretar la estrategia.
En este contexto, la presente nota tiene como propósito revisar la evolución del gasto pagado en la Función (Fn) “Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza” entre enero-septiembre, en la cual se inscriben los Pp ́s, recién creados. El análisis destaca los principales rezagos y sobregastos registrados en los Pp que señala el PND como motores de cambio, durante el periodo señalado.
Evolución del Gasto de la Fn “Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza”, Enero-Septiembre 2020
En el Presupuesto de Egresos de la Federación 2020 (PEF 2020), la Cámara de Diputados aprobó para la Fn “Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza” un monto de 50 mil 961.6 millones de pesos (mdp) para su ejercicio anual. Empero, durante el año, esta cantidad se ha modificado a 48 mil 8.5 mdp, lo que implicó una disminución de dos mil 953.1 mdp.
Originalmente, se había programado erogar un monto de 45 mil 837.2 mdp. No obstante, a partir de la modificación a la baja se previó una nueva calendarización, donde para el periodo enero-septiembre se había programado aplicar 42 mil 954.7 mdp, es decir una reducción que ascendió a dos mil 882.5 mdp.
Al final, en los primeros nueve meses del año, se pagó un monto acumulado de 38 mil 676.7 mdp, lo que significó un subejercicio de 10.0 por ciento respecto a la suma modificada para el periodo; que en términos absolutos equivale a cuatro mil 278.0 mdp menos.
Gasto de la Fn “Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza” por Subfunción, Enero-Septiembre 2020
En la Estructura Programática (EP) 2020, la Fn “Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza” contiene cinco Subfunciones (Sf): “Acuacultura, Pesca y Caza”; “Apoyo Financiero a la Banca y Seguro Agropecuario”; “Hidroagrícola”; “Silvicultura”; y “Agropecuaria”: La mayor parte de los recursos, 81.2 por ciento, se concentran en la Sf “Agropecuaria” y el resto (19.8%) se distribuye en las cuatro Sf restantes.
Al cierre del III trimestre la Sf “Agropecuaria” ha ejercido 31 mil 422.7 mdp, cifra inferior a lo programado originalmente en cuatro mil 231.9 mdp y menor en un mil 435.4 mdp respecto al modificado al periodo (véase Cuadro 1).
Durante el periodo, destaca también la ampliación de recursos para la Sf “Acuacultura, pesca y caza”, la cual pasó de un aprobado de 572.9 mdp a una suma modificada de dos mil 12.6 mdp. Dicha ampliación obedece al aumento específico que se hizo al Pp S304 “Programa de Fomento a la Agricultura, Ganadería, Pesca y Acuicultura”.
Este Pp se reubicó, de la Sf “Agropecuaria”, donde inicialmente no tenía recursos asiganados; a la Sf “Acuacultura, pesca y caza”, dentro de la cual se le autorizaron un mil 466.7 mdp.
Al cierre del tercer trimestre la Sf “Acuacultura, pesca y caza” ejerció un mil 939.7 mdp, cantidad que representa un avance financiero de 96.4 por ciento, respecto al modificado, el mayor avance entre las Sf’s y de la propia Fn Agropeciaria, Silvicutura, Caza y Pesca, como un todo, que mostró un rezago de 10.0 por ciento.
Por último, debe destacarse el rezago de la Sf Apoyo Financiero a la Banca y Seguro Agropecuario, que mostró un avance financiero 23.3 por ciento de sus recursos modificados disponobles, al tercer trimestre.
Principales Programas Presupuestarios de la Fn “Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza”
La Fn “Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza” alberga 30 Pp’s que se distribuyen como se muestra en la Gráfica 2 en sus respectivas Sf’s.
De nueva cuenta, la Fn Agropecuaria es la más importante toda vez que contiene el mayor número de Pp’s.
Como ya se mencionó, para lograr los objetivos del sector agropecuario planteados en el PND 2019-2024, allí se habla de crear 5 nuevos Pp’s, a saber:
- Programa Producción para el Bienestar.
- Programa de apoyo a cafetaleros y cañeros del país.
- Programa de Precios de Garantía para los cultivos de maíz, frijol, trigo panificable, arroz y leche.
- Crédito ganadero a la palabra.
- Distribución de fertilizantes químicos y biológicos.
Importa señalar que cuatro de los cinco Pp’s se identificaron explicítamente en la EP de la Sf “Agropecuaria”, mientras que el Pp “Programa de apoyo a cafetaleros y cañeros del país” no fue identificado como tal en el presupuesto. No obstante, como se revisará más adelante el objetivo del programa y las acciones quedan explícitas en otros programas que si se encuentran en la EP vigente.
Del monto ejercido entre enero y septiembre, poco más de la mitad, 58.7 por ciento, fue erogado en tres Pp’s: S290 “Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos”; S293 “Producción para el Bienestar”, y S263 “Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria”.
De los 30 Pp, al comparar el presupuesto modificado con el gasto pagado en ellos se advierte lo siguiente: 7 Pp’s ejercieron 100 por ciento de los recursos y los restantes 23 reportaron subejercicios en diferentes magnitudes, un Pp que llamó la atención pues no ejerció nada del presupuesto aprobado fue el Pp U021 “Crédito Ganadero a la Palabra”, el cual se enlistaba en el PND como uno de los principales Pp para alcanzar la meta planteada en dicho documento. (véase Anexo).
A continuación, se revisarán cada uno de los Pp establecido en el PND como instrumentos para alcanzar las metas en materia agropecuaria.
S293 “Producción para el Bienestar”
El programa “Producción para el Bienestar” tiene como finalidad la autosuficiencia agroalimentaria y el rescate del campo, está dirigido a pequeños y medianos productores y pretende beneficiar a 2.8 millones de ellos².
La operación del Pp es a través de la UR “Dirección General de Operación y Explotación de Padrones”, comenzó a operar partir del tercer trimestre de 2019 y para 2020, se publicaron sus Reglas de Operación en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 7 de febrero, y sus modificaciones el 6 de abril, donde señalan que su objetivo general es “incrementar la productividad, principalmente de granos básicos, caña de azúcar y café de productores de pequeña y mediana escala ….. ”³.
De acuerdo con el Segundo Informe de Labores de SADER, a los productores de pequeña escala se les otorgaron un mil 600 pesos por hectárea y a los de mediana escala, un mil pesos por hectárea; cinco mil pesos a productores de café de pequeña y mediana escala; y siete mil 300 pesos a productores de caña de azúcar de dicha escala.
Así mismo, dicho documento señala que, entre enero y junio se apoyaron a cerca de dos millones de productores, de los cuales, 85.6 por ciento correspondió a productores de grano, 8.2 por ciento de café y 6.2 por ciento de caña de azúcar.
Para el ejercicio fiscal 2020, para el Pp “Producción para el Bienestar”, se aprobaron 11.0 miles de mdp, y posteriormente se modificó dicho monto total a 10 mil 936.5 mdp, lo que implicó 63.5 mdp menos a lo inicialmente aprobado; de ese total, al cierre de septiembre se pagaron 10 mil 495.7 mdp, que representa el 96.0 por ciento de su monto modificado disponible al periodo.
S290 “Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos”
El programa forma parte del organismo Seguridad Alimentaria Mexicana (SEGALMEX) y es operado por su UR “Seguridad Alimentaria Mexicana”. En el documento de la EP 2020(4) se menciona que el Pp S290 tiene como propósito contribuir a mejorar la seguridad alimentaria aumentando la producción de granos básicos, en particular maíz, frijol, arroz y trigo panificable, mediante el otorgamiento de Precios de Garantía a pequeños y medianos productores mexicanos de granos básicos.
Para fomentar la producción nacional, el programa otorga incentivos a productores de trigo y arroz, incluyendo los pequeños y medianos. Conviene mencionar que en 2020 se incorporaron dos nuevos estímulos: el primero para productores de trigo cristalino en las entidades de Baja California y Sonora, para alcanzar cinco mil 790.0 pesos por tonelada, y el segundo para productores comerciales de maíz en Sinaloa, Sonora y Tamaulipas, con un incentivo que permita alcanzar cuatro mil 150.0 pesos por tonelada.
En el PEF 2020 se aprobaron 10.0 miles de mdp para el ejercicio anual del programa, mismos que se modificaron a ocho mil 431.8 mdp, es decir, una reducción de un mil 568.2 mdp. Del monto total modificado, al tercer trimestre se ejercieron ocho mil 430.7 mdp, que representan un avance de 100.0 por ciento; pero que comparado con su monto aprobado original es de 83.3 por ciento.
De acuerdo con el Segundo Informe de Labores de la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SADER)(5), el cuadro 2 presenta los apoyos otorgados a los productores por tipo de cultivo de enero a junio del año en curso:
S263 “Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria”
De acuerdo con las Reglas de Operación del programa, éste opera bajo los siguientes cinco componentes:
- Vigilancia Epidemiológica de Plagas y Enfermedades Fitozoosanitarias;
- Inspección de Plagas y Enfermedades Fitozoosanitarias;
- Campañas Fitozoosanitarias;
- Inocuidad Agroalimentaria, Acuícola y Pesquera, y
- Soporte a la Sanidad e Inocuidad
El objetivo general del Pp S263 es el de contribuir a mantener y mejorar el patrimonio fitozoosanitario y de inocuidad agroalimentaria, acuícola y pesquera del país.
Asímismo, con el fin de obtener “Autosuficiencia alimentaria y rescate al campo” el Pp opera sus recursos a través de la UR “Servicio Nacional de Sanidad, Inocuidad y Calidad Agroalimentaria”.
En el ejercicio 2020, para el programa “Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria” se aprobó un presupuesto de cuatro mil 28.9 mdp, mismos que en al tercer trimestre, se redujeron a cuatro mil 5.7 mdp, es decir, 23.3 mdp menos.
Para el periodo enero-septiembre, se calendarizaron tres mil 742.5 mdp, mientras que el presupuesto modificado asciende a tres mil 793.5 mdp, y se pagaron 0.4 mdp menos que el modificado.
S292 “Fertilizantes”
El programa “Fertilizantes” tiene como objetivo entregar paquetes de fertilizantes de hasta 600 kilogramos por productor, de acuerdo con el cultivo registrado y la disponibilidad presupuestaria, este Pp se alinea eje de “Autosuficiencia Alimentaria y el Rescate al Campo” del PND 2019-2024.
Para el ejercicio fiscal 2020 se aprobó un presupuesto anual de un mil 310.0 mdp, posteriormente se modificó al alza en 602 mdp, resultando una suma modificada anual de un mil 912.0 mdp. Por lo que para el tercer trimestre del año se programó ejercer un mil 761.9 mdp de la cifra modificada, esto es 451.9 mdp adicionales sobre lo original. Al cierre de septiembre se registra un un subejercicio de 4.8 por ciento.
U021 “Crédito Ganadero a la Palabra”
De acuerdo con el documento de la EP 2021(6), se propone la eliminación del programa “Crédito Ganadero a la Palabra” a consecuencia de que en 2019 presentó dificultades en su implementación; en el actual ejercicio 2020, no ha operado de manera adecuada, debido a que los recursos fueron reorientados a causa de la emergencia económica y sanitaria por la que atraviesa el país.
Para el ejercicio fiscal 2020, se tenía previsto que el programa operara bajo la UR “Coordinación General de Ganadería”, y se le aprobó un monto de un mil mdp, los cuales, como se menciona en el párrafo anterior, no fueron ejercidos.
El programa Crédito Ganadero a la Palabra tenía como objetivo “incrementar la productividad de los pequeños productores pecuarios a través de la entrega de apoyos en especie y acciones de capitalización productiva integral sustentable”(7).
La cobertura del programa era Nacional, sin embargo, se ejecutaría de manera prioritaria en las entidades de Campeche, Chiapas, Guerrero, Jalisco, Nayarit, Michoacán de Ocampo, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz de Ignacio de la Llave, Yucatán y Zacatecas.
Así mismo, el programa estaba alineado al PND 2019-2024 en su apartado 3. Economía, con el subtema “Autosuficiencia alimentaria y rescate al campo”.
De acuerdo con los Lineamientos del programa8, éste operaría bajo cuatro componentes, de los cuales derivarían los distintos apoyos que se otorgarían a los beneficiarios: (ver lineamientos para más detalles)
- Repoblamiento de hato pecuario
- Equipamiento y obras de infraestructura pecuaria.
- Complementos alimenticios.
- Servicios técnicos.
Presupuesto de la Función “Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza” en clasificación econoómica
En el PEF 2020, los recursos de la Función “Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza” son en su mayor parte (80.0 por ciento de los recursos pagados en el periodo) del tipo de gasto corriente, y se concentran en los capítulos, 4000 “Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas” (72.4%) y 1000 “Servicios personales” (10.6%), los cuales se refieren a continuación.
Esta distribución no resulta inusual, tada vez que es mediante el capítulo 4000 de gasto que se transfieren los apoyos y subsidios que otorgan los programas a sus beneficiarios.
4000 “Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas”
Para el ejercicio anual, el capítulo 4000 “Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas” contó con un presupuesto aprobado de 32 mil 805.6 mdp, y se redujo en un mil 585.3 mdp, por lo que el presupuesto modificado anual asciende a 31 mil 220.3 mdp. De este total, para el tercer trimestre se calendarizó un monto acumulado de 29 mil 997.5 mdp, lo que supuso un mil 447.7 mdp menos a lo inicialmente aprobado para el periodo.
Al noveno mes del año se pagaron 28 mil 21.2 mdp, registrando un subejercicio de 6.6 por ciento respecto al modificado disponible.
1000 “Servicios personales”
En el PEF 2020 se aprobó para el Capítulo 1000 “Servicios Personales” un monto de seis mil 511.7 mdp, los cuales se incrementaron en 52.6 mdp en el presupuesto modificado. De la suma total resultante se tenía previsto erogar, al tercer trimestre del año, cuatro mil 388.7 mdp, de los cuales al cierre del periodo se pagaron cuatro mil 103.3 mdp, por lo que se registra un subejercicio de 6.5 por ciento.
Consideraciones Finales
En el apartado 3 “Economía” del PND 2019-2024 se menciona como un objetivo importante a lograr la “Autosuficiencia alimentaria y el rescate del campo”, dada la falta de atención al campo y a los campesinos de las anteriores administraciones, para lo cual se propone crear los programas presupuestarios para dirigir recursos al campo con tales propósitos.
Sin embargo, la crisis económica y sanitaria provocada por la presencia del Virus SAR COV2 ha provocado que el gasto público se ajuste a la menor recaudación de impuestos, y como consecuencia el gasto en la Función Agropecuaria, Silvicultura, Pesca y Caza ha debido ser modificado a la baja afectando las asignaciones presupuestarias originales.
En consecuencia, durante 2020 se ha reducido el ejercicio del gasto respecto a lo programado originalmente en la mayoría de los programas estratégicos agropecuarios señalados en el PND 2020-2024; admás en la EP 2021 se decidió eliminar el Pp “Crédito Ganadero a la Palabra”, por lo que es previsible que se deberá suplir mediante otras acciones.
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NOTAS:
1 https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5565599&fecha=12/07/2019
2 Considerados así los que cuenten con hasta 20 hectáreas.
3 Fuente: Segundo Informe de Labores, SADER 2020.
6 Disponible en:
7 Fuente: Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural
8 Disponibles en: https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5550950&fecha=22/02/2019
